經濟觀察報了解到，地方政府信用評級的研究在2013年中已經完畢，此后在財政部、地方政府等部門之間召開了數次會議。會議均在順義北京會計學院進行，由財政部國庫司主持，參加會議的有國庫司相關負責人、國庫支付中心人士等，另外，包括山東、北京、江蘇、天津、廣東、深圳、青島等地財政廳人士也參加了這幾次會議。

　　

　　財政部部長樓繼偉在2013年12月指出，為加強政府債務管理、防范和化解財政風險，按照十八屆三中全會《決定》精神，應建立在地方政府信用評級基礎上的地方發債管理體制。

　　

　　財政部所做的地方政府信用評級，以地方政府債務的偏離度和違約率為主線。與其一起制定的還有政府信息披露制度，其中涉及編制資產負債表、規范信息披露行為、提高信息披露透明度等。

　　

　　地方政府信用評級

　　

　　“信用評級能夠解決地方政府債務需求，使其能夠進入市場融資，這是一個通行證，同時也為有錢的債權人提供投資機會。”一位不愿具名的財政專家表示，建立地方政府評級，規定一些評級的方法、規則，其實就是提供一個平臺。哪些地方可以發債，哪些地方不可以發債。

　　

　　目前財政部考慮的地方政府信用評級，包含四方面內容：償債環境、財富創造能力、償債來源和償債能力。

　　

　　一位參與財政部信用評級條例研究的人士告訴經濟觀察報，償債環境即地方政府面對的制度環境和信用環境，而財富創造能力，從地方政府角度來說，就是地方政府的財政收入狀況，以及影響財政收入的整個地區經濟發展水平、稅基、稅率這些因素，這決定了地方政府的盈利能力和可持續性。

　　

　　“地方政府的償債來源有多少種，每一種與財富創造能力距離怎么樣，決定著償債風險有多大。而償債能力則由償債來源決定。”上述人士說。

　　

　　標準普爾主權評級董事鐘良告訴經濟觀察報，給地方政府信用評級要考慮兩個因素，一個是制度環境，一個是個體狀況。制度環境，是指地方政府所處的財政制度，比如轉移支付制度、上級政府支持如何、收支是否允許平衡等;個體狀況則包括當地經濟發展水平，產業結構問題，比如內蒙、山西對于單一行業的依賴，以及財政管理問題比如預算靈活性、收支盈余、稅收能夠支持的債務等，另外還有流動性的問題。

　　

　　目前，財政部正在委托市場評級機構為其草擬地方政府信用評級的相關報告，并適時制定地方政府信用評級，而作為配套的地方政府信息披露制度也已經進入上報階段。

　　

　　對于未來地方政府信用評級的流程，中債資信公共機構評級首席分析師霍志輝分析說，首先是分析影響地方政府自身信用風險的經濟實力、財政實力和政府治理水平等評級要素;然后再考慮地區金融生態環境評價結果，初步確定地方政府個體信用風險;最后，考慮上級政府支持評級要素，來調整地方政府個體信用風險的評價結果，進而確定地方政府的主體信用等級。

　　

　　“在特定的環境里，市場人士、官員對于債務的擔心，特別是抑制地方債務過快發展的觀點下，信用評級作為第三方獨立意見，能夠對高風險、低信用地方政府形成一定的約束力。”鐘良說。

　　

　　研究主線

　　

　　目前地方政府信用評級的研究和條例制定，主要是以偏離度和違約率為主線的。

　　

　　所謂偏離度，就是以地方政府的財富創造能力為基礎，其償債來源偏離財富創造能力的距離不同，償還債務的風險也不同，以此來確定信用評級的等級。而違約率則是以歷史上的政府信用違約事件的概率統計為基礎的，違約概率不同，信用評級的等級也會不同。

　　

　　目前國際三大評級機構標準普爾、穆迪、惠譽等通行的政府信用評級標準，其核心思想是違約率。比如，對地方政府信用統計出一個違約概率，并劃出100個評級區間，哪個評級區間的政府有多大概率違約，那么在投資級別，這個評級的違約率就是多少。

　　

　　但業內人士認為，中國地方政府評級方法無法完全照搬國際評級機構這種通行的評級方法。霍志輝對經濟觀察報說，中國地方政府與國外地方政府存在較大差異，中國國情具有特殊性，比如中國行政體制、財政體制等與國外不同，央地政府之間目前正處在由中央主導的、漸進式的分權進程中。

　　

　　他說，這些因素對中央政府與地方政府之間的關系或上級政府對下級政府債務救助等產生重要影響。此外，中國政府擁有大量的土地資產和巨大的出讓收入，以及大規模的國有資源比如國有股權、礦產權等，這些資產和資源對政府債務償還產生重要作用。

　　

　　對此，大公國際資信評估有限公司董事長關建中表示認同。他說，違約率嚴格意義上是驗證評級的方法，但不是一個評級方法，它缺乏最核心的評級要素，即償債來源和償債能力的關系——地方政府以財政收入為主要償債來源，但更加重視通過舉債來償還此前債務，即借新債換舊債。

　　

　　因此他認為，以偏離度，即地方政府的償債來源偏離政府財富創造能力的距離，作為評價政府信用風險等級的標準，更符合中國實際。

　　

　　他舉例說，政府可以用盈利能力償還債務，也可以用印鈔來償還債務，判斷風險的標準時，通過印鈔還債距離財富創造能力是最遠的，因此風險也是最大的。在這兩個極端的例子之間，地方政府還有幾個償債來源選擇。

　　

　　關建中說，其中一個是經營性現金流，一個是借債，這些都比印鈔離財富創造能力距離近，“以此為基礎來確定償債能力的安全度，就是比較在都能還債的情況下，哪個更安全，這個需要告訴債權人”。

　　

　　不過，一位地方財政人士表達了他的懷疑，他說，地方政府信用評級也許對于未來會有約束力，但是對于現在的借債模式一點作用都不會起到。中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，政府信用評級不能解決所有問題，而且地方債務未來要總額控制，若是發債比例太小，評級也就沒有了意義。